規(guī)范專業(yè)的檢察建議才有力量

“檢察建議原則上都要在規(guī)定的場所公開宣告并允許旁聽。”近日，記者從上海市檢察院檢察建議公開宣告工作推進(jìn)會上獲悉，該院在總結(jié)五年試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上出臺了《開展檢察建議公開宣告工作的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），明確通過第三方參與的方式，向被建議單位及社會釋法說理，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議的法律監(jiān)督權(quán)威。

近年來，上海檢察機(jī)關(guān)把檢察建議作為強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，設(shè)立專門部門或者專門人員歸口統(tǒng)一管理，對外公開宣告送達(dá)，并與人大、政協(xié)、政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合督辦抓落實(shí)促實(shí)效。2013年以來，該市檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議3128件，其中公益訴訟及督促起訴類檢察建議35件。

“三方+三化”的探索：面對面公開宣告

早在2013年，記者就曾對上海檢察機(jī)關(guān)最早試點(diǎn)檢察建議公開宣告的金山區(qū)檢察院作過采訪報(bào)道。2013年1月23日，該院對一起拆遷領(lǐng)域案件暴露出的涉案單位管理不到位、監(jiān)督制約不力等問題，由檢察長主持，承辦檢察官向涉案單位代表在“法律監(jiān)督宣告室”當(dāng)面公開宣告和送達(dá)，涉案單位代表當(dāng)場接受了所有建議，并在送達(dá)回單上簽字，人大代表、市民群眾旁聽了整個過程。

金山區(qū)檢察院檢察長陶建平告訴記者，從那時起，該院就試點(diǎn)探索“三方+三化”的宣告模式，即建議方、被建議方和第三方充分參與以及公開宣告的場所化、儀式化、公開化，把以往“文來文往”的檢察建議變成面對面公開宣告，體現(xiàn)了檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，強(qiáng)化了落實(shí)責(zé)任，被建議單位往往更加重視。前不久，他們對近三年發(fā)出的檢察建議進(jìn)行回訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公開宣告的回復(fù)率和采納率均在98%以上，回復(fù)率高于上海市平均值15個百分點(diǎn)。

記者了解到，金山區(qū)檢察院從試點(diǎn)至今，已有人大代表、社會公眾等154人次參與了檢察建議公開宣告旁聽活動，逐步實(shí)現(xiàn)公開宣告常態(tài)化和全覆蓋。日前，該院對金山區(qū)“1·10”水污染案件暴露的監(jiān)管問題，向涉案單位公開宣告送達(dá)檢察建議，引起涉案單位及上級主管部門重視。不僅涉案單位接受整改建議，其上級主管部門也對全市港口企業(yè)多方面綜合監(jiān)管下發(fā)規(guī)范性文件。金山區(qū)人大常委會還在全市率先通過《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)人民檢察院檢察建議工作的決定》。與此同時，浦東新區(qū)等基層檢察院也相繼采取選擇典型案例、接受社會評議、通報(bào)會等形式，開展檢察建議公開宣告試點(diǎn)工作。

負(fù)責(zé)檢察建議管理工作的上海市檢察院研究室主任胡春健告訴記者，今年7月16日出臺的《規(guī)定》就是總結(jié)了金山區(qū)檢察院檢察建議“三方+三化”公開宣告模式后在全市推廣的?！兑?guī)定》對檢察建議公開宣告的目的、原則、范圍、主體、方式、場所及具體工作作出11條規(guī)范，以負(fù)面清單方式明確檢察建議公開宣告的范圍，要求全市檢察機(jī)關(guān)檢察建議送達(dá)方式以公開宣告為原則、不公開宣告為例外，對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等情況的檢察建議，可以不公開宣告。宣告場所可在檢察機(jī)關(guān)檢察建議宣告室等司法辦案場所進(jìn)行，也可以到被建議單位上門宣告，或到雙方商定的工業(yè)園區(qū)、街道辦事處、學(xué)校等第三方場所宣告。檢察機(jī)關(guān)對公開宣告活動全程記錄，并統(tǒng)一歸檔備查。

近3億國有資產(chǎn)10天得以訴前保全

8月1日，上海市黃浦區(qū)國資委主任沈丹娜冒著酷暑趕到該區(qū)檢察院，口頭回復(fù)意見——他們根據(jù)檢察建議責(zé)成權(quán)利人啟動訴訟程序，法院已經(jīng)立案并對市值近3億元的國有財(cái)產(chǎn)做了訴前保全。

7月初，黃浦區(qū)檢察院在調(diào)查線索時發(fā)現(xiàn)，該區(qū)一家國有建筑公司幾年前在改制過程中，隱匿了一處市值近3億元的國有房產(chǎn)未登記，該房產(chǎn)已被轉(zhuǎn)制后的私企作為債務(wù)抵押物提起訴訟，由法院查封。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雙方當(dāng)事人又對抵押權(quán)履行達(dá)成和解，這意味著上述房產(chǎn)即將轉(zhuǎn)移到私人名下。

據(jù)此，黃浦區(qū)檢察院于7月10日發(fā)出檢察建議，督促該區(qū)國資委立即進(jìn)行調(diào)查；為防止該房產(chǎn)被轉(zhuǎn)移，責(zé)成權(quán)利人依法申請?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全和提起確權(quán)訴訟；在全區(qū)復(fù)查國企改制中資產(chǎn)評估情況。黃浦區(qū)國資委連夜召開會議研究，調(diào)查收集資料，責(zé)成權(quán)利人啟動相關(guān)程序等。7月20日，法院立案并作出訴前保全，目前訴訟正在進(jìn)行之中。

黃浦區(qū)檢察院第五部主任邵怡在接受記者采訪時說，從這份檢察建議發(fā)出到法院對近3億元房產(chǎn)作出訴前保全，前后僅10天，如果沒有該區(qū)國資委的全力配合，想要達(dá)到這樣的效果是不可想象的。

上海市檢察院副檢察長龔培華告訴記者，檢察建議的效果往往與被建議單位配合程度有關(guān)。對此，上海探索檢察建議多方面聯(lián)動、接受社會評議、聯(lián)合相關(guān)方面共同督辦等機(jī)制，尋求法律監(jiān)督雙贏多贏共贏的社會效果。早在2009年10月，上海市人大常委會就審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》，對檢察機(jī)關(guān)積極、規(guī)范地運(yùn)用糾正違法通知書、檢察建議和通知立案等形式開展法律監(jiān)督作出規(guī)定。近年來，上海市檢察院又連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于向同級人大報(bào)送檢察建議書的通知》等規(guī)范性文件，要求該市各級檢察院制發(fā)檢察建議時同時報(bào)送同級人大內(nèi)司委。這些規(guī)定為聯(lián)合督辦落實(shí)檢察建議打下了基礎(chǔ)。

此外，上海市檢察院與上海市人大內(nèi)司委、市政府法制辦建立了聯(lián)合督辦制度。檢察院安排專人定期向人大內(nèi)司委報(bào)告檢察建議工作情況，每季度末向市政府法制辦提供全市檢察機(jī)關(guān)向各級政府機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議。對超過一個月未回復(fù)的檢察建議，由市政府法制辦開展逐案督辦。

“出租”孩子的家長被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)

上海市青浦區(qū)檢察院檢察官潘志峰最近心里很欣慰。今年兒童節(jié)前夕，最高檢通報(bào)的全國首例檢察機(jī)關(guān)督促異地撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)典型案例，就是他們辦理的。在辦理一起指使“租來”的兒童實(shí)施盜竊的案件時，該院發(fā)出檢察建議，督促當(dāng)?shù)卣畬Α俺鲎狻焙⒆淤嵢　白饨稹钡母改柑崞鸪蜂N監(jiān)護(hù)權(quán)之訴。2017年底，當(dāng)?shù)卣拥綑z察建議后向法院起訴，法院已判決撤銷4名家長的監(jiān)護(hù)權(quán)、另行指定監(jiān)護(hù)人。

潘志峰告訴記者，辦案時他一直在思考，結(jié)案后被“出租”的孩子將送回原籍，他們將會面臨怎樣的人生？是否還會再次被“出租”？于是，他產(chǎn)生了誰來做合適監(jiān)護(hù)人的思考。為此，辦案檢察官去了千里之外的湖南，到被“出租”兒童的家鄉(xiāng)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匕殉鷥和俺鲎狻苯o不法人員賺取“租金”的現(xiàn)象比較猖獗。回來后，辦案檢察官寫了詳細(xì)的調(diào)查分析報(bào)告和檢察建議，按流程制作、審核、把關(guān)、簽發(fā)、送達(dá)直至當(dāng)?shù)卣鹪V、法院判決，在近一年的時間里，還多次就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)之訴的程序、涉案兒童監(jiān)護(hù)權(quán)等與當(dāng)?shù)卣疁贤?，?shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的法律監(jiān)督。

胡春健說，檢察建議與刑事、民事抗訴等剛性監(jiān)督不同，其效力和作用的發(fā)揮，更多要依賴檢察建議本身的針對性、說服力等因素。為有效解決制發(fā)模式多樣、發(fā)文不統(tǒng)一、審核把關(guān)不嚴(yán)，甚至同一問題重復(fù)發(fā)檢察建議等問題，上海檢察機(jī)關(guān)明確檢察建議工作統(tǒng)一由法律政策研究部門歸口管理，確定專人負(fù)責(zé)審核。對檢察建議的選題、建議項(xiàng)目、事實(shí)和法律依據(jù)等，實(shí)行承辦部門、管理部門和院領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)。上海市檢察機(jī)關(guān)逐步統(tǒng)一了發(fā)文格式和編號，并實(shí)行全市統(tǒng)一備案，做到檢察建議案件化辦理，注重完善檢察建議的規(guī)范和內(nèi)部工作機(jī)制。近年來，《上海市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的若干規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)法律文書把關(guān)工作的通知》等相繼出臺，檢察建議選題、把關(guān)、報(bào)備、專報(bào)等制度得以確立。

上海市閔行區(qū)檢察院對檢察建議書、糾正違法通知書進(jìn)行統(tǒng)一管理，制定了管理辦法，2017年以來共歸口管理檢察建議書98件、糾正違法通知書319件、同類問題通報(bào)30件。浦東新區(qū)檢察院研究室安排專人負(fù)責(zé)對每一份檢察建議進(jìn)行初審，初審的主要內(nèi)容包括制發(fā)的必要性、文書的說理性、文書的格式規(guī)范以及文字的精準(zhǔn)性等。上海市檢察院定期對檢察建議進(jìn)行分析、通報(bào)、評比，2015年以來對該市檢察機(jī)關(guān)101份優(yōu)秀法律文書進(jìn)行評選表彰，其中就包括了15份優(yōu)秀檢察建議。（記者 林中明）

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